O Centro pelo Direito à Moradia contra Despejos,
Comissão Pró-Índio de São Paulo,
Justiça Global,
Koinonia Presença Ecumênica e Serviço,
Rede Social de Justiça e Direitos Humanos e,
Balcão de Direitos da Universidade Federal do Espírito Santo
Vêm manifestar seu repúdio a qualquer reformulação da Instrução Normativa/20/2005/Incra que regulamenta o procedimento administrativo para identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação, desintrusão, titulação e registro das terras ocupadas pelas comunidades de quilombos no Brasil.
A Instrução Normativa 20/2005 é documento de suma importância para a titulação dos territórios dos quilombos uma vez que dispõe sobre os critérios técnicos necessários para o ágil e eficiente procedimento conduzido pelo Incra.
As mudanças propostas representam grave retrocesso no reconhecimento dos direitos dos quilombolas e afrontam os artigos 215 e 216 da Constituição Federal, o artigo 68 do ADCT da Constituição Federal e a Convenção 169 da OIT. Assim, ao contrário do que alega a Advocacia Geral da União (Ofício-circular nº05/2007/CGU/AGU), a mudança não trará o aperfeiçoamento das normas referentes à matéria nem tampouco contribuirá para equacionar os conflitos envolvendo as terras das comunidades quilombolas.
O processo que resultou na proposta de alteração da IN/20/2005/Incra deu-se apenas entre órgãos do governo federal sem transparência ou consulta ampla à sociedade civil nem tampouco às próprias comunidades e suas organizações. Salientamos que a consulta ao povo quilombola se faz necessária tendo em vista determinação da Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho, ratificada pelo Brasil através do Decreto Legislativo 142/2002. Considerando que a alteração da instrução normativa produz impactos diretos e efeitos legais imediatos sobre os quilombolas, ao incidir sobre o seu direito humano à moradia e à propriedade, a consulta torna-se legalmente e moralmente obrigatória.
Destacamos que uma verdadeira consulta não se confunde com o procedimento adotado pela Advocacia Geral da União que, por meio de ofício dirigido às organizações quilombolas (Ofício-circular nº05/2007/CGU/AGU), convoca os destinatários da correspondência a atender um cronograma pré-estabelecido de duas reuniões em Brasília para discutir a minuta de nova instrução normativa. Um procedimento democrático e participativo requer a participação dos principais interessados e seus aliados no início do processo e não na etapa final para referendar um texto já pronto.
Com relação ao conteúdo da minuta divulgada pela Advocacia Geral da União destacamos os seguintes pontos de retrocesso na garantia dos direitos das comunidades quilombolas:
1) A minuta exclui o fundamento legal que norteia a IN suprimindo a referência à Convenção 169 da OIT, ao Decreto 4.887/2003 e à própria Constituição Federal de 1988 (CF/88), quanto à garantia ao Direito de Propriedade dos remanescentes dos quilombos (art. 68 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT); garantia de respeito aos seus Direitos Culturais (arts. 215 e 216 da CF/88); e, garantia a um Meio Ambiente Equilibrado (art. 225). Omitir essas referências empobrece o texto da norma, pois deixa de apresentar os parâmetros legais norteadores do procedimento de titulação dos povos quilombolas.
2) A redação do art. 3º da minuta que define o que são terras ocupadas pelas comunidades quilombolas está incompleta e deixa a desejar em relação ao atual texto da IN/20/2005, além de ser discrepante em relação ao Decreto 4.887/2003 bem como aos artigos 215 e 216 da Constituição Federal.
As áreas detentoras de recursos ambientais necessários à preservação dos costumes, tradições, cultura e lazer e que englobem espaços de moradia, religiosos e os sítios com reminiscências históricas (conforme redação da IN/20/2005/Incra) são áreas constitutivas do território étnico do grupo. Este território não se encontra protegido apenas pela segurança na posse da terra, pois a garantia da permanência de um grupo em dado lugar no espaço corresponde à garantia de acesso aos recursos naturais que lhes proporcione sustento e reprodução, para si e gerações futuras.
Orientar um texto de norma que priorize apenas a terra destinada ao grupo como fator objetivo que possibilite a permanência do mesmo em dado território pode gerar confusão possibilitar apenas a “legalização” de verdadeiros guetos, ou apenas das áreas onde estão localizadas as moradias, sem acesso a recursos ambientais suficientes e necessários para a permanência digna do povo quilombola no espaço que reivindicam.
3) O §3º do art. 6º da minuta condiciona o início das atividades de titulação à apresentação da certidão de registro no cadastro geral de remanescentes de comunidade de quilombos da Fundação Cultural Palmares. Tal exigência constitui um retrocesso ao direito à auto-identificação já assegurado na Convenção 169 da OIT e no Decreto 4.887/2003, e nesse sentido é ilegal por negar acatamento àqueles estatutos.
Subverte, mais, o sentido da certidão que consta no Decreto 4.887/2003. Ao invés de mero registro para efeito de cadastro, a certidão ganha o status de certificado da condição quilombola.
Além disso, tal exigência cria mais um entrave burocrático a agilização dos processos que terão que sair das Superintendências do Incra para serem enviados para a FCP em Brasília e retornar aos estados. Ao invés de descentralizar e agilizar, a norma concentra e engessa o procedimento.
Destacamos que, para o Decreto 4.887/2003, a exigência da apresentação da Certificação da FCP não é necessária para a abertura do procedimento de titulação (art. 3º e parágrafos) sendo que a autodeclaração da identidade quilombola poderá ser apresentada ao INCRA pela própria comunidade (art. 2º, § 2º do Decreto 4.887/2003).
4) A nova IN imputa ao relatório de identificação e delimitação um grau de detalhamento que não se justifica em um documento para tal finalidade e estaria mais adequado à pesquisa acadêmica. O objetivo do relatório é o de identificar os limites da terra quilombola tendo em conta os critérios de territorialidade da própria comunidade. Deve averiguar também sua situação fundiária e outros eventuais ocupantes. Não se trata de um estudo antropológico aprofundado sobre a comunidade, mas um instrumento para evidenciar o território quilombola e orientar a ação do Incra no cumprimento do artigo 68 do ADCT da Constituição Federal. O relatório deve ser conciso e passível de ser concluído com agilidade a fim de não comprometer o bom andamento do processo.
As exigências introduzidas na nova IN representaram um desperdício de tempo e dinheiro público e, mais grave ainda, transformam o RTID em um obstáculo à conclusão dos processos. O Incra já não consegue agilizar a produção dos RTID no formato atual. No ano de 2006, foram publicados apenas 21 relatórios e no primeiro semestre de 2007 apenas 8.
Quer nos parece que o novo formato do RTID procura responder as recentes denúncias acerca dos “falsos quilombos”, todas elas investigadas e negadas pela própria Fundação Cultural Palmares. No entanto, não nos parece que a transformação dos RTDI em verdadeiras teses acadêmicas seja a solução. Sabemos que as contestações são fruto da disputa pela terra e não deixarão de existir apenas porque um estudo demonstra que o território é ocupado por comunidades quilombolas.
Poder-se-ia acrescentar ainda que a extensão do conteúdo e a burocratização da forma do RTID logra criar mais pontos passíveis de contestação que, embora não sejam atinentes ao objetivo principal que é a titulação da área, fornece aos contestantes mais mecanismos para prolongar o impedimento da titulação.
5) Outro obstáculo colocado pela nova norma para elaboração dos relatórios de identificação são as restrições com relação à equipe responsável por sua produção. A nova norma (Artigo 9º § 2º) exige que o RTID seja elaborado por especialista do próprio Incra. É de conhecimento notório que o Incra não dispõe de pessoal suficiente para atender tal demanda. O seu quadro de antropólogos é de cerca de 40 profissionais. Lembramos que, em outubro de 2007, tramitavam no Incra 450 processos sendo que mais da metade ainda não contava com RTID.
Já a eventual contratação de especialista externo ao Incra ganha na nova norma uma restrição inédita e discriminatória (§ 3º) uma vez que fica proibida a contratação do especialista que mantenha “relação jurídica com entidades associativas vinculadas aos remanescentes de comunidades de quilombos objeto do relatório”. Quer nos parecer que tal determinação acima visa garantir que os RTID sejam realizados por profissionais isentos. Esquecem os autores da norma que a realização da pesquisa antropológica implica a proximidade, a identificação e o compromisso do pesquisador com o seu objeto de estudo. De forma que os pesquisadores com maior conhecimento da comunidade estariam sempre suspeitos de parcialidade e impedidos de realizar o RTID. O compromisso do pesquisador com a comunidade não o impede de produzir um estudo baseado em critérios científicos e de alta qualidade técnica.
6) Por outro lado, estranhamos que a minuta não exija que as contestações estejam embasadas em estudos do mesmo grau de tecnicidade que o requisitado para o relatório antropológico do RTID. Assim fica discrepante o nível de exigência para identificar o território e a facilidade oferecida para contestá-lo.
7) O §1º do artigo 9º da minuta determina que os proprietários ou ocupantes da área pleiteada deverão ser notificados do início dos trabalhos de campo com três dias de antecedência. Esse texto pressupõe também a notificação dos quilombolas, pois, afinal, eles também são ocupantes da área pleiteada, além dos demais não-quilombolas afetados. Esta notificação é praticamente impossível de ser feita nos moldes pessoais como sugere o texto da minuta uma vez que o RTID irá historiar o procedimento de expropriação sofrido pelo grupo. Ou seja, no início do trabalho de campo o perímetro do território quilombola ainda é, por razões técnicas, desconhecido. Além disso, tal notificação já é prevista nos §’s 1º e 2º do art. 10.
Essa proposta, aliás, foi explicitamente inspirada no recurso formulado pela Aracruz Celulose no caso do processo do território quilombola de Linharinho (no Espírito Santo) o que põe sob suspeita o procedimento de alteração da IN, e sua aplicabilidade aos processos já em curso implicará garantir àquela empresa o uso do argumento em suas demandas judiciais.
8 ) Por fim, causa estranheza o artigo 15 que tira do âmbito do Incra a decisão sobre a titulação dos territórios quilombolas em claro confronto ao Decreto 4.487/2005. O referido artigo determina que, havendo controvérsia entre os órgãos públicos sobre as medidas cabíveis para regularização de territórios quilombolas incidentes em unidades de conservação, áreas de segurança nacional, áreas de faixa de fronteira e terras indígenas, a decisão deverá ser tomada pela Casa Civil (questões de mérito) ou pela Advocacia Geral da União (questão jurídica).
Tendo em vista as considerações acima solicitamos que a Instrução Normativa/20/2005/Incra seja mantida em seu inteiro teor e que o processo de instituição de nova norma seja imediatamente suspenso.
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